飽含政府采購人熱切期待的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）終於正式頒布了。作為承接財政部十八號令的新規章，87號令不僅全盤接起原來18號令承擔的政府采購最常用基礎性法律規定的作用和地位，更是總結並汲取了政府采購最新的實踐經驗，澄清了當前政府采購中易混淆的若幹要點，回應了業界共同的實務疑問，可謂亮點紛呈。

一部法律法規，核心在於合理調整法律關係，生命力在於實踐中可以準確適用。這種法律規範的調整，既要考慮其重點是調整既有法律關係，回應主要矛盾；又要體現一定的政策導向與前瞻性，對尚處於發展之中的法律關係給予指引。一部好法規，遵循的原則是--“守正出奇”，87號令正是這樣一部部門規章。

所謂“守正”，即規章直麵解決實踐中經常出現又亟待規範的政府采購實務問題；所謂“出奇”，即對政府采購實務中不經常出現的，但一出現又非常棘手的問題給出解決方案。

這些“守正出奇”的調整具體可以歸結為以下六個方麵。

一、借鑒實踐 將基層經驗上升為通用規範

對於目前正在推動的政府采購預算管理與內控製度，87號令第六條做了明確表述。

對於實踐中普遍認為是關聯關係投標卻苦於沒有明確條文對應的情況，87號令第八條第二款給出明確表述，即“采購代理機構及其分支機構不得在所代理的采購項目中投標或者代理投標，不得為所代理的采購項目的投標人參加本項目提供投標谘詢”。

對於實踐中招標文件往往給出投標最高限價的現象，87號令第十二條給予以認可，但同時重申不得設定最低限價。

對於實務中約定俗稱卻無對應條文的細節問題，87號令作了明確。比如：①第十六條把發布的公告期限定義為“自省級以上財政部門指定媒體最先發布公告之日起算”，非常科學，符合常理；②第十九條規定，如未在招標公告、資格預審公告或者投標邀請書中載明是否接受聯合體投標，不得拒絕聯合體投標--這也正是基層監管的日常尺度；③有關投標有效期的問題，第二十三條是政府采購條文中首次明確“投標文件中承諾的投標有效期應當不少於招標文件中載明的投標有效期”，與《招標投標法實施條例》第二十六條規定的“投標保證金有效期應當與投標有效期一致”相比，有明顯進步。

對於專家的出席範圍，87號令對究竟是否需要參加開標有了規定。第四十條規定：“開標由采購人或者采購代理機構主持，邀請投標人參加。評標委員會成員不得參加開標活動。”

對於實踐中投標人經常不參加開標的現象，87號令第四十二條規定，開標記錄應由投標人代表簽字確認並存檔，投標人未參加開標的，視同認可開標結果。

對於修改評標結果的問題，87號令第六十四條將財政部規範性文件中實踐證明行之有效的修改評標結果上升為規章，即隻有在“分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準範圍、評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致、經評標委員會認定評分畸高、畸低”這四種情形下，才可修改評標結果。

對於期限起止的問題，87號令第八十五條規定了“日”的計算（開始當天不計入，從次日開始計算。期限的最後一日是國家法定節假日的，順延到節假日後的次日）以及第八十六條規定的“以上、以內”等條文表述的具體含義（“以上”、“以下”、“內”、“以內”，包括本數；“不足”不包括本數。），實現了與《民法總則》的無縫對接。

二、直麵問題 對“疑難雜症”給出解決方案

在資質設定上，嚴格杜絕歧視排斥。

在構建全國統一的政府采購市場過程中，一個繞不開的障礙是地方保護主義，87號令第十七條對此以列舉的方式做了嚴格規定，“采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。”堪稱迄今力度最強的非法資質條件“清洗令”。

並且87號令又追加了第二十五條：“招標文件、資格預審文件的內容不得違反法律、行政法規、強製性標準、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則。有前款規定情形，影響潛在投標人投標或者資格預審結果的，采購人或者采購代理機構應當修改招標文件或者資格預審文件後重新招標。”徹底斷絕了相關方在招標文件裏夾帶“私貨”的念想。

在資質審查上，將資格審查職責賦予采購人和代理機構。

87號令第四十四條規定，公開招標采購項目開標結束後，采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查。合格投標人不足3家的，不得評標。這是對18號令資格性、符合性審查權力均由評標委員會行使模式的重大變更，有利於代理機構和專家各司其職，發揮長項，加快具體評審進程。

在規範評審上，從細化評審要素和加大信息公開兩方麵著力。

第五十五條對綜合評分法評審因素如何細化與量化提出了明確要求，需包括投標報價、技術或服務水平、履約能力、售後服務等，且資格條件不得作為評審因素。更新了貨物、服務項目的價格分比值。不再限定貨物項目價格分比值30%-60%，服務項目價格分比值10%-30%，而是統一設定貨物價格分最低比值30%，服務分最低10%，不設價格上限，讓采購人自由決定價格應該占據的評分比例。

六十九條第五款把政府采購信息公開向前又邁進了一大步，規定對未通過資格審查的投標人，應當告知其未通過的原因；采用綜合評分法評審的，還應當告知未中標人本人的評審得分與排序，有效保障了投標人的知情權，有利於疏導未中標人的心理，也為投標人依法維權提供了新的依據。

在投標市場建設上，對同品牌參與同一合同項的競爭作了限製性規定。

對於同一品牌的不同代理商同時來投標能否計做不同供應商，87號令第三十一條也明確的給出否定答案，初衷固然是促進供應商品牌競爭而不是單純價格之爭，也能一定程度上起到杜絕圍標的作用。第三十一條對於此問題的規範之完備，態度之明確，異常處理之周密，比之前《關於多家代理商代理一家製造商的產品參加投標如何計算供應商家數的複函》（財辦庫【2003】38號文）又向前邁進一大步。

在應對低成本投標上，作出積極探索。

87號令第六十條規定：“評標委員會認為投標人的報價明顯低於其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書麵說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。”當然，在實踐中的落實質量對評標委員會提出了更高的要求。

在合同管理上，明確了政采合同的性質。

87號令第七十三條第二款規定，政府采購合同的履行、違約責任和解決爭議的方法等適用《合同法》；第八十條規定，政府采購當事人違反本辦法規定，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。這就意味著，理論界一直爭議的政府采購合同究竟是行政合同還是一般民事合同的爭論，如今有了權威回答。政府采購合同就是一般民事合同，這就決定了政府采購合同爭議將不能走行政訴訟，而隻能通過民事訴訟解決。

在應對采購人“老賴”行為上，修補漏洞重拳出擊。

87號令第二十九條對於采購人無故終止招標任務再上“緊箍”。規定采購人、代理機構在發布招標公告、資格預審公告或者發出投標邀請書後，除因重大變故采購任務取消情況外，不得擅自終止招標活動。並且，如果終止招標，還需在“原公告媒體”上發布終止公告，以書麵形式通知潛在投標人並報告財政部門，並按要求退還招標文件費及投標保證金。

這樣就係統解決了某些采購人當項目出現問題時，簡單發一個暫停公告，之後就再也不提此項目的弊端。結合年度政府采購預算和采購計劃，財政部門就可以認定這樣的“暫停”項目實質等同於終止項目，並可依據該條款進行監管與規整。

在應對“不良”評審上，堅決說“不”，體現專家權責對等。

對於評標時專家的不規範行為，此次87號令也加大了規範力度。第六十二條歸納指出了評標委員會不應有七類行為，並指定如有其中五項，評審意見無效並不得獲取評審勞務、差旅費用。

在保證金管理上，操作執行更接地氣。

在幾次的全國代理機構大檢查中，對於代理機構保證金的收取及退還都是檢查指定事項。檢查中發現，固然有代理機構違規不按時退還保證金，也有一部分代理機構喊冤，是想退而找不到供應商。對於這個問題的解決，財政部采取了雙管齊下的方式。一手在《政府采購法實施條例中》第三十三條規定保證金需以非現金形式給付，明確使保證金給付痕跡可追溯；一手又在87號令第第三十八條中規範，因“投標人自身原因導致無法及時退還的”，采購人和代理機構可不必負相應責任，這就達到了規範與現實的較好融合，使得規範保證金的收取與退還達到指定效果。

在專家庫管理權限上，重申省級財政管理。

87號令條第一款規定：“采購人或者采購代理機構應當從省級以上財政部門設立的政府采購評審專家庫中，通過隨機方式抽取評審專家。”這就再次明確了省級以上財政部門有管理專家庫權限，與《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2016〕198號）實現有效銜接，是與已廢止的專家管理辦法（財庫[2003]119號）的明顯不同。

三、順應趨勢 重點落實“放管服”改革要求

一是大膽放。

87號令中有大量的條文體現了這種敢於放權的監管思路。

第四條把公開招標限額的確定放到省一級人民政府。即“屬於地方預算的政府采購項目，省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以確定分別適用於本行政區域省級、設區的市級、縣級公開招標數額標準。”而對於政府采購限額，《政府采購法實施條例》第五條規定：“省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構根據實際情況，可以確定分別適用於本行政區域省級、設區的市級、縣級的集中采購目錄和采購限額標準。”兩相比較，87號令把公開招標限額放到省一級政府，同時也並未禁止省一級政府授權市縣確定本行政區的公開招標限額，體現了規章的指導性，也不乏靈活性。

第六十四條擬製的特定情形下啟動重新評審的程序，把啟動的權力堅決地放給采購人和代理機構，並要求在評審結果被改變時要書麵報告本財政部門。第十一條詳細規範了采購人應如何完善需求，把確定采購需求的權力完全放給采購人。

第四十五條把組織評標工作的權力也放給采購人和代理機構，其中有幾項與現行的做法有所不同，值得美女写真视频迅速落實。一是要核對評審專家身份和采購人代表授權函，對評審專家在政府采購活動中的職責履行情況予以記錄，並及時將有關違法違規行為向財政部門報告。二是要在評標期間采取必要的通訊管理措施，保證評標活動不受外界幹擾。三是要根據評標委員會的要求介紹政府采購相關政策法規、招標文件。

該條第二款規定：“采購人可以在評標前說明項目背景和采購需求，說明內容不得含有歧視性、傾向性意見，不得超出招標文件所述範圍。說明應當提交書麵材料，並隨采購文件一並存檔。”這對采購人來說可謂是“開前門、堵後門”。

第四十七條把評標委員會需七人以上單數的預算金額標準由300萬放到1000萬。

二是嚴管理。

第五條在落實政府采購政策上增加了節約能源的表述，未來采購人如果有新能源產品而不使用就要說不過去了。

第七十七條壓實了采購人的責任，尤其是指出采購人未按要求編製采購需求、未在規定時間內確定中標人、向中標人提出不合理要求作為簽訂合同條件的，也要接受相關處罰。

至於第七十八條提到的對設定最低限價、未按規定進行資格預審或資格審查、違規確定招標文件售價、未按規定對采購過程全程錄音錄像、擅自終止招標活動、違規重新評審和不按規定退還保證金等多種違規行為將進行處分及罰款的舉措，幾乎堵上了全部以往采購人、代理機構逃避監管法無所依的漏洞。

第二十二條規範了對樣品的使用，尤為重要的是，要求采購人對中標人提供的樣品封存，並作為履約驗收的參考，可謂是履約驗收老大難問題的一項治本之舉。

這樣的管理辦法，稱之為政府采購“史上最嚴管理辦法”毫不為過。

三是重服務。

87號令采取了多種方式降低投標人投標成本，除了在二十四條重申招標文件售賣需按彌補成本原則外，第二十一條第二款則規定了資格預審文件應當免費提供，第二十二條規定一般不要求投標提供樣品。

四、巧施妙手 對細節性問題作出“意外”規範。

87號令的一些條文，構思巧妙，關注到了政府采購一些日常不常用的規範、程式，關注到了一些實踐中可能忽略的細節，對實務起到了非常好的指導作用。相關條文的出台，既在意料之外，又在情理之中。

邀請招標巧規範，推動邀請招標程序“起死回生”。

邀請招標程序，以往由於沒有明確相關實施細節，尤其是無法明確如何實施隨機抽取供應商，致使邀請招標幾乎處於棄置狀態。

87號令首次明確了邀請招標的具體程序，為邀請招標的準確適用奠定了基礎。第十四條規定，采用邀請招標方式的，采購人或者采購代理機構應當通過發布資格預審公告征集、從省級以上人民政府財政部門建立的供應商庫中選取、采購人書麵推薦等方式產生符合資格條件的供應商名單，並從中隨機抽取3家以上供應商向其發出投標邀請書。

本條第三款規定了隨機抽取供應商總數數量要求。第四款定義：“隨機抽取是指通過抽簽等能夠保證所有符合資格條件供應商機會均等的方式選定供應商。隨機抽取供應商時，應當有不少於兩名采購人工作人員在場監督，並形成書麵記錄，隨采購文件一並存檔。”第五款規定，投標邀請書應當同時向所有受邀請的供應商發出。

六十九條第四款規定，邀請招標采購人采用書麵推薦方式產生符合資格條件的潛在投標人的，還應當將所有被推薦供應商名單和推薦理由隨中標結果同時公告。

通過以上法條，一個完整的、嚴密的、可操作的邀請招標模式就建立了起來，可以預見，本來對邀請招標懷有濃厚興趣的采購人們，會迅速將遭到“冷遇”的邀請招標模式運用起來。

分包聲明巧公開，有力遏製非法分包、轉包。

第三十五條規定，投標人擬在中標後將中標項目的非主體、非關鍵性工作分包的，應當在投標文件中載明分包承擔主體，分包承擔主體應當具備相應資質條件且不得再次分包。這樣讓投標人把原本“水下麵”的分包過程清清楚楚地放在承諾裏“浮出水麵”，無論你“水多深”，該公開的依然得到公開，既保證了采購人的知情權，也便於財政部門、審計部門和社會公眾進行監督。

投標競爭巧規範，有力維護投標秩序。

第三十六條規定，投標人除應當遵循公平競爭的原則，不得惡意串通外，還“不得妨礙其他投標人的競爭行為”，“不得損害采購人或者其他投標人的合法權益”。違者評標委員會將認定其投標無效，並書麵報告本級財政部門。這樣，投標人在評審現場勾肩搭背、不聽勸阻硬闖評審現場、激烈對決大打出手等嚴重影響評審秩序的行為，將依照此法條得到有效製止。

細化定標方式，避免不必要爭議。

第六十八條規定：“采購人應當自收到評標報告之日起5個工作日內，在評標報告確定的中標候選人名單中按順序確定中標人。中標候選人並列的，由采購人或者采購人委托評標委員會按照招標文件規定的方式確定中標人；招標文件未規定的，采取隨機抽取的方式確定。”此條有非常豐富的實踐價值。一是製止了采購人的非法定標，即不按中標候選人順序定標。二是在出現中標人並列情況下，給采購人、代理機構以異常處置的權利。比如綜合評分法在分數相同的情況下，可以在招標文件中規定價低者排在前麵。采用最低評標價法的，價格相同的，招標文件可以規定主要商務條件優惠的排在前麵。第三，招標文件如果沒有規定，可采取抽簽方式決定，最大限度地保證了評審不會因“奇葩問題”而“進退不得”。

彌補製度空白，兼顧為PPP項目招投標提供指南。

對於混合項目采購屬性如何界定的難題，87號令第七條規定:“采購人應當按照財政部製定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利於采購項目實施的原則確定。”相較於征求意見稿第六條中“同一招標項目中含有貨物、服務不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定項目屬性”的表述，87號令正式文本為求嚴密合理，在保證可操作性的前提下，用語更加原則化。這對PPP項目屬性的鑒別也具有一定借鑒意義。

對於資格預審文件、資格預審公告等以往的規範空白，87號令作出了正麵回應。第二十七條規定如何修改澄清資格預設文件，第十八條不但詳細規定了資格預審公告的發布時限，其第二款更明確規定：“公開招標進行資格預審的，招標公告和資格預審公告可以合並發布”。這樣的製度設計，有效減少了采購流程中不必要的等待時間，對於PPP這種強製資格預審的項目，指導意義更顯著。

聚焦對采購“僵局”的處理，讓評審中的異常事件處理有可依靠的法律依據。比如專家因故缺席、回避或健康原因導致評標委員會停擺該如何處理，第四十九條給出的方法是依法補足後再評，原評標專家意見無效。如果無法補足，則停止評標，封存文件，重新組建評委會再評審，原評委會意見無效。

第六十五條對於招標文件出現問題導致無法繼續評審的處理，采取的方法是：“停止評標工作，與采購人或者采購代理機構溝通並作書麵記錄。采購人或者采購代理機構確認後，應當修改招標文件，重新組織采購活動。”

這些現實適應性極強、非常具有生命力、問題導向的法條，讓87號令讀來令人精神為之一振，相信使用時候更加能夠得心應手。

五、規範格式 推動采購文件範本盡快出台

87號令有多條用來規範相關的格式化條款，相關條款如此完備，以致美女写真视频可以預見，業界千呼萬喚的政府采購範本，其實已經呼之欲出。

例如，第十五條詳細規定了資格預審公告的格式；第二十條詳細規範了招標文件應當包括的十六項主要內容，並且著重指出：“對於不允許偏離的實質性要求和條件，采購人或者采購代理機構應當在招標文件中規定，並以醒目的方式標明。”

第二十一條第一款規定了資格預審文件的八項主要內容；第五十八條規定了評標報告的六項主要內容；第六十三條規定了投標無效的六項內容，這可以作為招標文件範本的重要組成部分；第六十九條規定了中標公告的主要格式；第七十二條規定了政府采購合同應當包括采購人與中標人的名稱和住所、標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限及地點和方式、驗收要求、違約責任、解決爭議的方法等內容。

六、囿於現狀 個別規定有待銜接明確

87號令創設的很多具體規定，行之有效，但囿於現實實踐，完全發揮效果還需後續規定進行配合。例如：

第九條第二款規定，采購人自行組織開展招標活動的，應有與采購項目專業性相適應的專業人員。在招標師資格取消之後，專業人員如何界定尚不清晰，因此自行采購這塊領域，還是會有一些模糊不清的地方，需要後續規定接力規範。

第三十六條規定的惡意串通和第三十七條規定的串通投標，兩者關係及其概念內涵並無清晰定義，實務操作中認定會有困難。

第三十九條第二款規定，采購人或者采購代理機構應當對開標、評標現場活動進行全程錄音錄像。錄音錄像應當清晰可辨，音像資料作為采購文件一並存檔。在目前評標場所主要集中在公共資源交易中心進行的現實情況下，代理機構從交易中心拷貝錄像需要耗費精力，相關人員在錄像拷貝中是否能保證不泄密，不錯給錄像等，都需要地方出台細則來落實。

第四十二條第二款規定：“投標人代表對開標過程和開標記錄有疑義，以及認為采購人、采購代理機構相關工作人員有需要回避的情形的，應當場提出詢問或者回避申請。采購人、采購代理機構對投標人代表提出的詢問或者回避申請應當及時處理。”“及時處理”的措辭，應當是充分考慮到提高現場采購程序推進效率。但是對比《招標投標法實施條例》第四十四條第三款“投標人對開標有異議的，應當在開標現場提出，招標人應當當場作出答複，並製作記錄”的要求，兩者還是有某種程度的衝突之處的。

第七十六條規定了采購人、采購代理機構應當建立真實完整的招標采購檔案，妥善保存每項采購活動的采購文件的義務。但並沒有提及電子檔案的保存及效力。這可能與第八十三條有關，即“政府采購貨物服務電子招標投標、政府采購貨物中的進口機電產品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規定”。財政部有可能另行出台規定，推廣電子標，緩解目前存儲紙質采購檔案的種種資金浪費與不便。

總而言之，87號令對於政府采購貨物和服務的招投標管理，影響將是重量級的。87號令顯示的監管思路與創設的采購程序，將扭轉現有采購的慣性思維，並將對以後采購的良性實踐釋放積極效應。

文章來源：政府采購信息網

文章作者：張澤明